律师参与涉法涉诉信访工作的建议
作者： 文章来源： 发布时间： 2011-11-25 字体：【大】【中】【小】
内容提要：律师参与涉法涉诉信访工作的建议
我区受理或接待的群众来信来访问题有20%涉法或涉诉，政法部门特别是公安、法院已经成为各种社会矛盾与纠纷的聚焦点，如何解决涉法涉诉信访问题，已经成为政法部门的重中之重，也成为许多部门领导说起来头疼，做起来无计可施的大难题。大量的涉法涉诉信访问题已经对司法权威提出了严峻的考验和挑战，破解涉法涉诉上访这一难题，从源头上减少上访案件的发生，已成为政法部门贯彻“科学发展观”重要思想，践行司法为民，提高司法公信力，构筑和谐社会的迫切任务。就此,笔者提如下建议：
要积极鼓励律师参与涉法涉诉信访工作，由律师解答涉法涉诉方面的问题，引导群众通过诉讼、仲裁、行政复议等多种渠道来维护自身合法权益，使信访工作中大部门涉法问题得以及时解决，避免重复上访。同时，律师参与信访还能有效缓解民众上访的对立情绪，可以从法律角度对事件的利害关系进行分析，提出法律建议，做好无理上访户、缠访户的息诉罢访工作，也有利于增强律师的社会责任感，树立律师队伍的良好形象。
2011年3月15日
娄星区涉法涉诉信访问题调查分析及
对 策 建 议
娄底人大、信访局受理或接待的群众来信来访问题有20%涉法或涉诉，政法部门特别是公安、法院已经成为各种社会矛盾与纠纷的聚焦点，如何解决涉法涉诉信访问题，已经成为政法部门的重中之重，也成为许多部门领导说起来头疼，做起来无计可施的大难题。大量的涉法涉诉信访问题已经对司法权威提出了严峻的考验和挑战，破解涉法涉诉上访这一难题，从源头上减少上访案件的发生，已成为政法部门贯彻“三个代表”重要思想，践行司法为民，提高司法公信力，构筑和谐社会的迫切任务。就此
笔者提如下建议和对策：
1、变“访”为“防”，变“堵”为“疏”，注重源头治理，把矛盾化解于基层，消灭在萌芽。
一是充分发挥人民调解组织在化解矛盾纠纷中的第一道防线作用，努力把矛盾纠纷化解在当地，化解地基层，化解在萌芽状态。
二是提高诉讼调解率，疏导化解矛盾。建立人民法院诉讼调解与司法所人民调解和公安行政调解的衔接机制，从源头上预防和减少涉法涉诉上访，以提高调解成功率和协议履行率，降低办案成本。
三是扎扎实实搞好涉法涉诉纠纷排查，做到预防在先，发现在小，工作超前。办案单位应加强与人大、政法委、信访局及当事人所在地基层组织的联系，相互反馈信息，沟通上访情况，及时发现上访苗头，并与当地调解组织一起做好思想疏导和教育稳控工作。
2、建立健全涉法涉诉信访问题处理工作机制，使之纳入法制化轨道。
一是加快信访立法，促进信访工作规范化，法制化，提高司法的公信力。市场经济的今天，各种利益主体之间的冲突复杂化，价值取向多元化，有时很难对涉法涉诉的社会关系作出一个令人信服的裁判。另外，申诉没有次数限制，当事人可以随时向法院申诉而多次再审，对稳定社会和维护司法权威极为不利，也易使当事人产生只要不断申诉就有改判的机会，不肯息诉罢访。因此，应修改诉讼法不适应的条款，以顺应新的形势。还有，目前我国实行的两审终审制，当事人不服一审上诉二审，而二审只进行书面审查，不开庭不调查，因此，法院涉诉信访问题总占较大比重这也是重要原因，应规定二审必须开庭审理，这样才能增加审判的透明度，提高法院终局裁判的权威。
二是构建有法可依，规范有序的信访工作机制。首先要制定符合涉法涉诉信访特点的工作办法或规则，明确当事人有哪些上访的权利和义务、职能部门的接访程序、区别不同情况的处置，造成上访的责任追究（包括在各个阶段、环节或接访过程中的责任追究）、上访性质、责任单位等的甄别界定等等，使政法部门在处理涉法涉诉信访问题时有法可依，有章可循。其次要构建程序接访、责任息访、依法处访的信访工作管理机制，使涉法涉诉纳入规范化轨道。我们认为，当前涉法涉诉信访工作应建立以下制度：首问责任制；信访流程管理制；负责人、承办人接待预约制；重点案件包案制；信访工作责任追究制；对接联动处理机制；公开听证息访制；疑难信访联席研处制；矛盾纠纷排查机制；信访档案台帐制；无理上访终结通报制和违法上访打击处理制等，建立健全以上制度，才能架构起日常管理规范化，正常处访效能化，处理老户社会化的“三位一体”和内外上下对接联动的信访工作机制，才能有效提高控、处、息访的效果，扭转被动应付的局面。
三是完善和执行好信访工作的责任制度。信访是党和国家密切与人民群众联系的重要桥梁和纽带，也是反映案件质量和办案作风最直接、最敏感的窗口。2006年3月中央政法委出台了一个《涉法涉诉信访责任追究规定》，要落实好执行好这个规定，必须将办案责任和依法行政工作责任与信访责任相对接，就是说，谁承办的案件所引发的问题谁负责，杜绝办案人员只管查处、审（执）案件，结果“官了民不了，案结事不了”的现象。因此，建议公、检、法均要根据本部门的办案环节、程序出台相对应的涉法涉诉信访问题责任追究规定，使之对照性、操作性、实用性更强。
四是建立完善涉法涉诉信访终结制度。明晰对有理、无理、缠访、恶访、闹访的界定，正确区分上访案件的性质。2005年2月中央政法委出台了《涉法涉诉终结办法》，对涉法涉诉信访案件启动终结的条件、程序等做了具体规定，但最终并没有运作和启动，导致一批已经穷尽法律手段，在情和理上也做足文章的老访老案又源源不断地被登记、批转、交办，涉法涉诉上访步入“申诉——复查——再审——再申诉”的无休止的怪圈，因此，启动信访案件的终结程序，对有理、无理、缠访、恶访、闹访进行明确界定已经成为当前处理信访迫切眉睫的工作，也只有这样才能树立司法权威，推动依法治国的进程，促进信访工作的规范化、法制化。
五是完善“分级负责，归口管理”制度。从娄星区和各地的情况看，80%以上的涉法涉诉案件系基层法院一审经中级法院二审的涉诉案件，2005年—2006年经娄星区法院一审的涉诉进京上访案件为29件，其中中院二审或再审改判后当事人不服而申诉上访的案件有22件，占75.9%。根据目前信访工作的“属地原则”，户籍在本辖区的上访老户的息访稳控工作，无论是一审法院直接作出生效判决的，还是上诉后经上级法院作出维持或改判的生效判决或申诉再审作出裁判的，甚至是其它法院裁判的，不论有无信访责任，概由户籍地法院和基层负责，这样规定太过笼统，不符合息访稳定的实际工作需要，势必造成未曾接访而责任处访，接访知访而无法处访的格局，以致常需突击处访，疲于应付而实际不能解决上访问题和减少控制上访总量。因此，建议建立“接责负责，属地管理”的信访管理制度，明确规定立案查处和作出生效裁判的案件承办单位是接访处访的责任人，且接访处访应当出具书面意见，无论在哪一级哪个部门上访，如无责任单位的处访意见书，概发交责任单位接处，用制度控制越级上访；在责任单位处访工作中，涉案的相关单位则负有配合、协调、协助责任，户籍所在地的地方组织则负有依处罚决定及生效裁判实事求是解决或组织安排，协助解决上访求决问题及其思想教育稳控工作的责任。人案分离的案件（包括市属以上单位内部职工），则由上级有关主管部门负责协调、对接。这样，才能建立起规范有序的工作秩序，才能不致相互推诿或责任分散，从根本上解决上访户特别是老访老户的问题，而信访工作责任也才能真正得到落实。
六是认真开展案件质量评查。对办案单位实行“公正与效率”目标管理考核，加大监督和指导的力度，确保案件质量，提高诉讼效率，对反复上访的案件要列入必检案件进行评查考核。
七是建立和推行公开听证，公开答询制度。对于重大、疑难案件特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案件，由责任处访单位邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。
3、砍土分方，整体联动，构筑综合治理涉法涉诉信访问题的大信访格局，最大限度地发挥信访服务于稳定的效能。
近两年来，我区涉法涉诉信访特别是老上访户持续上升，其原因关键在于“三不”：责任分解不清，问题解决不实，治理力度不大。为此，我们认为：应当继续推行我区“砍土分方，层层负责”的成功经验，建立信访工作横向、纵向、交叉的整体联动机制，综合治理每一个上访老户的求决问题采取有效措施控制无理缠访。
一是建立信息网络体系，实行“横向联动”。从各部门每年的来信来访统计中，不难发现的是重复来信、重复上访持续上升的问题。这一方面反映了信访者要求解决的问题未得到落实和处理，另一方面也说明了庞大的信访机构和队伍存在信息不畅的问题。由于各信访部门之间，特别是跨市、跨省之间的信访缺少信息沟通，有的简单批转了事，有的甚至有多个部门、多个领导不同的批示，不但形成了很多的重访户，而且也易使双方当事人以多种理由上访，案件承办单位也无所适从。如果利用互联网建立全市、全省乃至全国的信访信息网络体系，谁写过“人民来信”，谁在哪一级哪一部门上访过，该案的处理进展和处理结果等，只要上网查一查便一目了然，这样再视情分级归口处理，完全可以减少或避免重复信访和到处滥访，涉法涉诉信访量自然下降。
二是上下级业务办案单位之间的“纵向”联动。一般来说，上访老户大多喜欢“爬高”而越级上访，根据“按责分责，属地管理”原则，应及时将其上访情况、注意事项、应解决问题以统一的格式（可通过网络）下达到相关责任单位，责成限期办理，责任单位应逐户建档，记明求决问题及处访情况，及时作出书面报告，并逐层上报，以便上级业务主管部门随时掌握其处访动态，有针对性地对其重访作出相应的处置。这样，可有效地防止接访处访相脱离的问题，也可防止责任处访单位与其他部门答复口径不一而引起的“侥幸上访”或“多头上访”，树立司法信访之威信。
三是案件承办单位与其它党政部门之间的“交叉”联动。公、检、法与行政机关之间应架构涉法涉诉信访沟通平台，及时交换信息，统一处理措施，争取最大的理解与支持，特别是涉及老访户与基层组织及其近邻的关系协调与政策、待遇的落实或当事人的思想稳定工作等，基层党委、政府具有不可替代的优势，应通过发挥各自的优势共同做好息访工作。
四是实行包案责任制。“对涉法法涉诉信访案件也应实行定案、定人、定领导、定时限、定方案、定措施、定责任，包案领导要切实履行好一包到底的责任，使每一件案件都有人办、有人管。
4、对违法上访人员依法打击。
公安部门应及时掌握违法上访人员动态，收集违法上访证据，依法予以打击，规范信访秩序，起到了很好的震慑作用。
5、积极鼓励律师参与涉法涉诉信访工作。
由律师解答涉法涉诉方面的问题，引导群众通过诉讼、仲裁、行政复议等多种渠道来维护自身合法权益，使信访工作中大部门涉法问题得以及时解决，避免重复上访。同时，律师参与信访还能有效缓解民众上访的对立情绪，可以从法律角度对事件的利害关系进行分析，提出法律建议，做好无理上访户、缠访户的息诉罢访工作，也有利于增强律师的社会责任感，树立律师队伍的良好形象。
二0一一年一月九日
我区受理或接待的群众来信来访问题有20%涉法或涉诉，政法部门特别是公安、法院已经成为各种社会矛盾与纠纷的聚焦点，如何解决涉法涉诉信访问题，已经成为政法部门的重中之重，也成为许多部门领导说起来头疼，做起来无计可施的大难题。大量的涉法涉诉信访问题已经对司法权威提出了严峻的考验和挑战，破解涉法涉诉上访这一难题，从源头上减少上访案件的发生，已成为政法部门贯彻“科学发展观”重要思想，践行司法为民，提高司法公信力，构筑和谐社会的迫切任务。就此,笔者提如下建议：
要积极鼓励律师参与涉法涉诉信访工作，由律师解答涉法涉诉方面的问题，引导群众通过诉讼、仲裁、行政复议等多种渠道来维护自身合法权益，使信访工作中大部门涉法问题得以及时解决，避免重复上访。同时，律师参与信访还能有效缓解民众上访的对立情绪，可以从法律角度对事件的利害关系进行分析，提出法律建议，做好无理上访户、缠访户的息诉罢访工作，也有利于增强律师的社会责任感，树立律师队伍的良好形象。
2011年3月15日
娄星区涉法涉诉信访问题调查分析及
对 策 建 议
娄底人大、信访局受理或接待的群众来信来访问题有20%涉法或涉诉，政法部门特别是公安、法院已经成为各种社会矛盾与纠纷的聚焦点，如何解决涉法涉诉信访问题，已经成为政法部门的重中之重，也成为许多部门领导说起来头疼，做起来无计可施的大难题。大量的涉法涉诉信访问题已经对司法权威提出了严峻的考验和挑战，破解涉法涉诉上访这一难题，从源头上减少上访案件的发生，已成为政法部门贯彻“三个代表”重要思想，践行司法为民，提高司法公信力，构筑和谐社会的迫切任务。就此
笔者提如下建议和对策：
1、变“访”为“防”，变“堵”为“疏”，注重源头治理，把矛盾化解于基层，消灭在萌芽。
一是充分发挥人民调解组织在化解矛盾纠纷中的第一道防线作用，努力把矛盾纠纷化解在当地，化解地基层，化解在萌芽状态。
二是提高诉讼调解率，疏导化解矛盾。建立人民法院诉讼调解与司法所人民调解和公安行政调解的衔接机制，从源头上预防和减少涉法涉诉上访，以提高调解成功率和协议履行率，降低办案成本。
三是扎扎实实搞好涉法涉诉纠纷排查，做到预防在先，发现在小，工作超前。办案单位应加强与人大、政法委、信访局及当事人所在地基层组织的联系，相互反馈信息，沟通上访情况，及时发现上访苗头，并与当地调解组织一起做好思想疏导和教育稳控工作。
2、建立健全涉法涉诉信访问题处理工作机制，使之纳入法制化轨道。
一是加快信访立法，促进信访工作规范化，法制化，提高司法的公信力。市场经济的今天，各种利益主体之间的冲突复杂化，价值取向多元化，有时很难对涉法涉诉的社会关系作出一个令人信服的裁判。另外，申诉没有次数限制，当事人可以随时向法院申诉而多次再审，对稳定社会和维护司法权威极为不利，也易使当事人产生只要不断申诉就有改判的机会，不肯息诉罢访。因此，应修改诉讼法不适应的条款，以顺应新的形势。还有，目前我国实行的两审终审制，当事人不服一审上诉二审，而二审只进行书面审查，不开庭不调查，因此，法院涉诉信访问题总占较大比重这也是重要原因，应规定二审必须开庭审理，这样才能增加审判的透明度，提高法院终局裁判的权威。
二是构建有法可依，规范有序的信访工作机制。首先要制定符合涉法涉诉信访特点的工作办法或规则，明确当事人有哪些上访的权利和义务、职能部门的接访程序、区别不同情况的处置，造成上访的责任追究（包括在各个阶段、环节或接访过程中的责任追究）、上访性质、责任单位等的甄别界定等等，使政法部门在处理涉法涉诉信访问题时有法可依，有章可循。其次要构建程序接访、责任息访、依法处访的信访工作管理机制，使涉法涉诉纳入规范化轨道。我们认为，当前涉法涉诉信访工作应建立以下制度：首问责任制；信访流程管理制；负责人、承办人接待预约制；重点案件包案制；信访工作责任追究制；对接联动处理机制；公开听证息访制；疑难信访联席研处制；矛盾纠纷排查机制；信访档案台帐制；无理上访终结通报制和违法上访打击处理制等，建立健全以上制度，才能架构起日常管理规范化，正常处访效能化，处理老户社会化的“三位一体”和内外上下对接联动的信访工作机制，才能有效提高控、处、息访的效果，扭转被动应付的局面。
三是完善和执行好信访工作的责任制度。信访是党和国家密切与人民群众联系的重要桥梁和纽带，也是反映案件质量和办案作风最直接、最敏感的窗口。2006年3月中央政法委出台了一个《涉法涉诉信访责任追究规定》，要落实好执行好这个规定，必须将办案责任和依法行政工作责任与信访责任相对接，就是说，谁承办的案件所引发的问题谁负责，杜绝办案人员只管查处、审（执）案件，结果“官了民不了，案结事不了”的现象。因此，建议公、检、法均要根据本部门的办案环节、程序出台相对应的涉法涉诉信访问题责任追究规定，使之对照性、操作性、实用性更强。
四是建立完善涉法涉诉信访终结制度。明晰对有理、无理、缠访、恶访、闹访的界定，正确区分上访案件的性质。2005年2月中央政法委出台了《涉法涉诉终结办法》，对涉法涉诉信访案件启动终结的条件、程序等做了具体规定，但最终并没有运作和启动，导致一批已经穷尽法律手段，在情和理上也做足文章的老访老案又源源不断地被登记、批转、交办，涉法涉诉上访步入“申诉——复查——再审——再申诉”的无休止的怪圈，因此，启动信访案件的终结程序，对有理、无理、缠访、恶访、闹访进行明确界定已经成为当前处理信访迫切眉睫的工作，也只有这样才能树立司法权威，推动依法治国的进程，促进信访工作的规范化、法制化。
五是完善“分级负责，归口管理”制度。从娄星区和各地的情况看，80%以上的涉法涉诉案件系基层法院一审经中级法院二审的涉诉案件，2005年—2006年经娄星区法院一审的涉诉进京上访案件为29件，其中中院二审或再审改判后当事人不服而申诉上访的案件有22件，占75.9%。根据目前信访工作的“属地原则”，户籍在本辖区的上访老户的息访稳控工作，无论是一审法院直接作出生效判决的，还是上诉后经上级法院作出维持或改判的生效判决或申诉再审作出裁判的，甚至是其它法院裁判的，不论有无信访责任，概由户籍地法院和基层负责，这样规定太过笼统，不符合息访稳定的实际工作需要，势必造成未曾接访而责任处访，接访知访而无法处访的格局，以致常需突击处访，疲于应付而实际不能解决上访问题和减少控制上访总量。因此，建议建立“接责负责，属地管理”的信访管理制度，明确规定立案查处和作出生效裁判的案件承办单位是接访处访的责任人，且接访处访应当出具书面意见，无论在哪一级哪个部门上访，如无责任单位的处访意见书，概发交责任单位接处，用制度控制越级上访；在责任单位处访工作中，涉案的相关单位则负有配合、协调、协助责任，户籍所在地的地方组织则负有依处罚决定及生效裁判实事求是解决或组织安排，协助解决上访求决问题及其思想教育稳控工作的责任。人案分离的案件（包括市属以上单位内部职工），则由上级有关主管部门负责协调、对接。这样，才能建立起规范有序的工作秩序，才能不致相互推诿或责任分散，从根本上解决上访户特别是老访老户的问题，而信访工作责任也才能真正得到落实。
六是认真开展案件质量评查。对办案单位实行“公正与效率”目标管理考核，加大监督和指导的力度，确保案件质量，提高诉讼效率，对反复上访的案件要列入必检案件进行评查考核。
七是建立和推行公开听证，公开答询制度。对于重大、疑难案件特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案件，由责任处访单位邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。
3、砍土分方，整体联动，构筑综合治理涉法涉诉信访问题的大信访格局，最大限度地发挥信访服务于稳定的效能。
近两年来，我区涉法涉诉信访特别是老上访户持续上升，其原因关键在于“三不”：责任分解不清，问题解决不实，治理力度不大。为此，我们认为：应当继续推行我区“砍土分方，层层负责”的成功经验，建立信访工作横向、纵向、交叉的整体联动机制，综合治理每一个上访老户的求决问题采取有效措施控制无理缠访。
一是建立信息网络体系，实行“横向联动”。从各部门每年的来信来访统计中，不难发现的是重复来信、重复上访持续上升的问题。这一方面反映了信访者要求解决的问题未得到落实和处理，另一方面也说明了庞大的信访机构和队伍存在信息不畅的问题。由于各信访部门之间，特别是跨市、跨省之间的信访缺少信息沟通，有的简单批转了事，有的甚至有多个部门、多个领导不同的批示，不但形成了很多的重访户，而且也易使双方当事人以多种理由上访，案件承办单位也无所适从。如果利用互联网建立全市、全省乃至全国的信访信息网络体系，谁写过“人民来信”，谁在哪一级哪一部门上访过，该案的处理进展和处理结果等，只要上网查一查便一目了然，这样再视情分级归口处理，完全可以减少或避免重复信访和到处滥访，涉法涉诉信访量自然下降。
二是上下级业务办案单位之间的“纵向”联动。一般来说，上访老户大多喜欢“爬高”而越级上访，根据“按责分责，属地管理”原则，应及时将其上访情况、注意事项、应解决问题以统一的格式（可通过网络）下达到相关责任单位，责成限期办理，责任单位应逐户建档，记明求决问题及处访情况，及时作出书面报告，并逐层上报，以便上级业务主管部门随时掌握其处访动态，有针对性地对其重访作出相应的处置。这样，可有效地防止接访处访相脱离的问题，也可防止责任处访单位与其他部门答复口径不一而引起的“侥幸上访”或“多头上访”，树立司法信访之威信。
三是案件承办单位与其它党政部门之间的“交叉”联动。公、检、法与行政机关之间应架构涉法涉诉信访沟通平台，及时交换信息，统一处理措施，争取最大的理解与支持，特别是涉及老访户与基层组织及其近邻的关系协调与政策、待遇的落实或当事人的思想稳定工作等，基层党委、政府具有不可替代的优势，应通过发挥各自的优势共同做好息访工作。
四是实行包案责任制。“对涉法法涉诉信访案件也应实行定案、定人、定领导、定时限、定方案、定措施、定责任，包案领导要切实履行好一包到底的责任，使每一件案件都有人办、有人管。
4、对违法上访人员依法打击。
公安部门应及时掌握违法上访人员动态，收集违法上访证据，依法予以打击，规范信访秩序，起到了很好的震慑作用。
5、积极鼓励律师参与涉法涉诉信访工作。
由律师解答涉法涉诉方面的问题，引导群众通过诉讼、仲裁、行政复议等多种渠道来维护自身合法权益，使信访工作中大部门涉法问题得以及时解决，避免重复上访。同时，律师参与信访还能有效缓解民众上访的对立情绪，可以从法律角度对事件的利害关系进行分析，提出法律建议，做好无理上访户、缠访户的息诉罢访工作，也有利于增强律师的社会责任感，树立律师队伍的良好形象。
二0一一年一月九日
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